Boek: Spiral Dynamics

  • Spiral Dynamics - Denkfundamenten ontsluierd

Follow Max Herold on Twitter

 

Het was vorig jaar dat de econoom Thomas Piketty veel aandacht trok met zijn boek 'Kapitaal in de 21-ste eeuw'. Zijn eenvoudige conclusie was in eenvoudige formuletermen: r > g.
Daarmee bedoelde hij in algemene zin: het rendement op vermogen (r) is groter dan de groei (g) van de economie. Het gevolg daarvan is dat rijken alleen maar rijker worden.
Maar vooral ook dat de bovenste 1 procent van de maatschappij steeds meer macht naar zich toe trekt.
Toch is daar een bestuurlijk antwoord op te geven: Open Beleidsprocessen die in het onderstaande artikel samenvattend 'Open Multistakeholder BeleidsOntwikkeling' (OMSBO) worden genoemd.

Instituties en democratie
De ontwikkeling, kwaliteit en structuur van de reguliere instituties zijn belangrijke factoren geweest in de ontwikkeling van de democratie en de economische standaard in de Westerse landen.
Deze instituties zijn (mede) verantwoordelijk geweest voor een balans tussen elites en burgers en de mate waarin deze elites alle resources naar zich konden toetrekken met alle economische gevolgen van dien (De Soto, 2000; Acemoglu & Robinson, 2012).
Een balans die in de loop van de eeuwen een verschuiving heeft ondergaan richting meer openheid (een toenemende invloed van meer actoren op de sturing van een land), wat een brede welvaartsontwikkeling mogelijk maakte. Daarvoor was het wel nodig dat die actoren ook eigen bezittingen konden hebben. De Soto (2000:11) zoomt in op de ontwikkeling van de formele rechtspraak en de registratie van eigen bezit en merkt op dat:

‘The Western nations have so successfully integrated their poor into their economies that they have lost even the memory of how it was done, how the creation of capital began back when, as the American historian Gordon Wood has written, ‘something momentous was happening in the society and culture that released the aspirations and energies of common people as never before in American history.’ The ’something momentous’ was that Americans and Europeans were on the verge of establishing widespread formal property law and inventing the conversion process in that law that allowed them to create capital’ (De Soto, 2000:11).

Acemoglu & Robinson (2012:74-75) sluiten aan bij De Soto maar voegen er een succesvariabele aan toe waarmee de verschuiving in de balans tussen elite en burgers preciezer wordt geduid: inclusie en de daarbij horende inclusieve instituties. Zij omschrijven inclusieve instituties als:

‘Those that allow and encourage participation by the great mass of people that make the best use of their talents and skills and that enable individuals to make the choices they wish …… Inclusive economic institutions require secure property rights and economic opportunities not just for the elite but for a broad cross-section of government’ (Acemoglu & Robinson, 2012:74-75).

Verder geven Acemoglu & Robinson (2012) een interessante definitie van politiek die zij duiden als:

The process by which a society chooses the rules that will govern it’
(Acemoglu & Robinson, 2012:79)

De vorm van de politieke instituties, en de wijze waarop deze sturen, is daarbij een resultante van dit proces. Deze instituties bepalen ook wie macht heeft waarover in de samenleving respectievelijk hoe die macht kan worden ingezet.

De vraag kan worden geopperd of nieuwe inclusieve instituties wenselijk zijn? Een vooronderstelling daarbij is dat ‘inclusie’ bij de aanpak van ongestructureerde problemen, de zogenaamde ‘wicked problems’, een ruimere invulling dient te krijgen in de huidige samenleving. Die problemen kenmerken zich door de betrokkenheid van meer stakeholders en minder kenniszekerheid.

Box: wat is een ongestructureerd probleem?
Een ongestructureerd probleem is een probleem dat nooit één juiste oplossing kent door een ontbrekende consensus over feiten en normen. Elke actor neemt de werkelijkheid anders waar (feiten) en benadert deze vanuit andere normen.
Bij een toenemend aantal actoren die invloed hebben, een steeds belangrijker item. Daarbij ontstaat ook een toenemende kennisdiffusiteit: meningsverschillen over te hanteren normen en 'wat zijn de feiten?'
(De Bruijn &Ten Heuvelhof, 2007:39)

Openheid, wat is dat?
Er is al enkele keren het begrip openheid genoemd. Maar wat dient daaronder te worden verstaan? Bij openheid is door de auteur het onderscheid gevolgd tussen ‘hoe je andere actoren betrekt en ‘wie je betrekt.

Openheid: Hoe je actoren betrekt
Voor wat betreft het ‘Hoe, de wijze van betrekken’ zijn de inzichten van Arnstein (1969), Schiphorst (Veen, 2009) en Edelenbos (2005) met elkaar vergeleken. Zij spreken over participatieladders. De vergelijking van hun participatieladders maakte het mogelijk om verdere nuance aan te brengen in de wijze waarop partijen bij de ontwikkeling van beleid worden betrokken. Dit resulteerde in de volgende ordinale schaal:

Tabel 1: Participatieniveau (hoe betrek je andere actoren?

Niv. Omschrijving
1 Informeren
Politici en overheid bepalen de beslissingsagenda en informeren betrokkenen. Geïnteresseerde actoren worden niet uitgenodigd om input te geven bij de beleidsontwikkeling.
2 Formele   input
 
Partijen/actoren geven aan het einde van de beleidsontwikkeling reacties op de voorgenomen besluiten.
3 Onderzoek
De methoden die het meest worden gebruikt, zijn enquêtes,   buurt/actor-vergaderingen en openbare hoorzittingen.
4 Consulteren
Politici en overheid bepalen de agenda maar houden rekening met betrokkenen als nuttige gesprekspartners in de beleidsontwikkeling. Politici zijn echter niet gecommitteerd aan de uitkomsten van deze gesprekken.
5 Adviseren
Politici en overheid bepalen in principe de beleidsagenda, maar geven betrokkenen de mogelijkheid problemen aan te dragen en beleidsoplossingen te formuleren. De betrokken actoren spelen een volwaardige rol in de beleidsontwikkeling. 
Politici zijn in principe gecommitteerd aan de resultaten van het   beleidsontwikkelingsproces, maar mogen afwijken van deze resultaten bij het   nemen van de uiteindelijke beslissingen als zij er verantwoordelijk voor zijn.
6 Partnerschap
Actoren worden uitgenodigd om samen met beleidsambtenaren de inhoud van het gedeeltelijke of totale beleid vorm te geven; de actoren maken deel uit van programmaraden, planningscommissies en processen om impasses te doorbreken. 
Als de basisregels tussen de partners zijn vastgesteld, dan zijn deze regels vaststaand en geen onderdeel meer van veranderingen.
7 Gedelegeerde macht
Op   dit niveau is er een omslag waar te nemen in de zin dat de betrokken actoren de belangrijkste kaarten hebben om een beleidsprogramma te laten slagen. Om verschillen op te lossen dienen politici en overheid een onderhandelingsproces te starten als antwoord op de druk van betrokken actoren.
8 Samen produceren
Politici, overheid en betrokken actoren bepalen samen de beleidsproblemen/agenda waarbinnen ze naar oplossingen zoeken. De beleidsmaker geeft, binnen randvoorwaarden, de verantwoordelijkheid voor zowel het beleidsontwikkelingsproces als de inhoud van het beleid/plannen aan de extern betrokken actoren.
9 Samen beslissen
Politic en overheid laten de beleidsontwikkeling en het nemen van beslissingen over aan betrokken actoren. Politici accepteren de gevonden beleidsoplossingen. De resultaten van het beleidsproces zijn direct bindend.
10 Vrije markt:
Geen interventie van de overheid.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Openheid: wie je betrekt
Bij ‘Wie je betrekt’ is het gedachtegoed van Fung (2006) interessant. Fung maakt een onderscheid tussen ‘More Exclusive’ en ‘More Inclusive’. Daarover zegt hij: ‘Some participatory processes are open to all who which to engage whereas others invite only elite stakeholders such as interest groups.' (Fung, 2006: 66)
• More Inclusive is: ‘Open to all’.
• More Exclusive is: ‘Invite only elite stakeholders’.

Tussen deze beide uitersten zitten diverse gradaties. Fung's schaal is iets aangepast door het toevoegen van een extra schaalniveau: professional stakeholders, not part of the Usual Suspects. Dit om, vanuit de optiek van de auteur, beter aan te sluiten bij de beleidsontwikkeling van departementen, waar hij een onderzoek heeft verricht naar de effecten van ongeschreven regels op de mate van openheid (Herold, 2013).

Tabel 2: Participatieniveau: wie je betrekt (en wie niet)

More   exclusive 1.   Collega-ambtenaren van het eigen Ministerie
  2.   Expert-ambtenaren van andere Ministeries
3.   Professionele stakeholders I:
Usual Suspects kunnen worden omschreven als niet-ministeriële erkende stakeholders (instituties, maatschappelijke   organisaties, belangenbehartigers, erkende personen) waarvan je verwacht/hetvanzelfsprekend vindt dat ze worden uitgenodigd bij de beleidsontwikkeling.
4.   Professionele stakeholders II:
Experts die geen deel uitmaken van de Usual Suspects of Ministeries.
5.   Gekozen volksvertegenwoordigers:
Politieke vertegenwoordigers van provincie en (kleine) gemeenten.
6.   Leken-stakeholders:
Niet-betaalde burgers die een diepgaande interesse   hebben in een bepaald thema; zijn daardoor bereid er een substantiële   hoeveelheid tijd en energie in te steken om degenen te vertegenwoordigen die   een vergelijkbare interesse hebben, maar er niet voor kiezen te participeren.
7.   Willekeurige selectie van participanten

8.   Open, doelgerichte werving:
Gerichte werving óók richting subgroepen die minder de neiging hebben te participeren.
9.   Open zelfselectie:
Open voor iedereen die wil deelnemen aan het   participatieproces.

 

More   inclusive

10.   Diffuse publieke ruimte:
Denk aan massamedia, secundaire associaties   (associaties gerelateerd aan aspecten, zoals de organisaties die niet direct   met het beleid te maken hebben), informele bijeenkomsten.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Wat is Open Multi Stakeholder Policy Development?
Door de twee bovenstaande tabellen te combineren kan worden aangegeven wat wordt verstaan onder Open Multi Stakeholder Policy Development:

Schema 1: OMSBO

Wie

Betrokkenheid: Hoe
….. Consul-teren Advi-seren Partner-schap Gedele-geerde macht ….
1.Collega-ambtenaren   het eigen Ministerie

 

 

Gesloten beleidsont-wikkeling

Machtige Usual Suspects maken deel uit   van stelsels, programmaraden e.d.  
2. Expert-ambtenaren   andere Ministeries
3. Professionele   stakeholders I:
4. Professionele   stakeholders II  

 

 

Open Multistakeholder
         Beleidontwikkeling

 

5. Gekozen   volksvertegenw.:
  Van provincie en gemeenten.
6. Leken-stakeholders
7. Willekeurige selectie   participanten
8. Open, doelgerichte   werving
9. Open zelfselectie
10. Diffuse publieke   ruimte

 

Het betreft dan methoden:

  • Kijkend naar de participatieladder vanaf het consultatieniveau en verder.
    EN
  • Voor wat betreft de mate van exclusiviteit/inclusiviteit, zijn het methoden die aansluiten bij tenminste niveau 4 (professionele stakeholders, UNusual suspects).

Bij OMSBO wordt aanvullend voorondersteld dat een beleidsmedewerker in de voeten van de buitenwacht stapt en van daaruit kijkt naar het beleidsontwikkelingsthema. Tevens is de gedachte dat een OMSBO-traject zodanig wordt opgezet dat eenzijdige lobby’s niet de overhand kunnen krijgen maar een open kennisontwikkeling plaatsvindt.

Inclusie via OMSBO: een bestuurlijk antwoord op Piketty’s inkomen/machtssongelijkheid
Er zijn ook heel andere redenen denkbaar waarom OMSBO van belang is. Bijvoorbeeld dat ‘inclusie’ een goed politiek middel kan zijn om de door Piketty (2014) gesignaleerde toenemende ongelijkheid het hoofd te bieden.
Acemoglu & Robinson (2012) laten zien dat, mocht die toenemende ongelijkheid leiden tot een inperking van de spreiding van de politieke macht, er sterke economische effecten kunnen optreden. Ze schrijven:

‘Inclusieve politieke instituties die de macht breed spreiden, maken vaak een eind aan economische instituties die de meerderheid van de bevolking uitbuiten, barrières opwerpen voor economische activiteiten en het functioneren van de markt tegenwerken zodat slechts enkelen er van kunnen profiteren……inclusieve economische instituties zijn op hun beurt een voortvloeisel van inclusieve politieke instituties’ (Acemoglu & Robinson, 2012: 86-87).

Als er in landen sprake is van ‘extractieve instituties’ (een beperkt aantal partijen die aan de economische touwtjes trekken en daar de revenuen van plukken) laten beide auteurs zien dat innovatie wordt belemmerd en behoud van het oude te zeer prevaleert ten behoeve van het waarborgen van gevestigde posities.

In die zin is de gedachte dat onze ‘beperkt inclusieve polderinstituties’, mede door de opkomst van social media en andere technologieën, aan revisie toe zijn. Dat kan volgens Dijstelbloem (2007), die verwijst naar Beck (1992), niet door de weg terug naar vroeger. Als de huidige politiek een legitimiteitscrisis doormaakt, dan is:

Het idee dat nationale parlementen een inhaalslag zouden kunnen maken door de verschillende vormen van politiek weer onder centrale democratische controle te brengen volgens Beck gedoemd om te falen omdat de moderne samenleving geen centraal controleorgaan meer kent dat alle informatiestromen bijeen kan brengen en haar sturend vermogen aan de maatschappij kan opleggen’
(Dijstelbloem, 2007:18).

Aan de andere kant is er sprake van ‘systeeminertie’ die zich uitdrukt in harde ongeschreven regels (Herold, 2013). Met andere woorden de weg terug kan niet maar bij de weg vooruit moet rekening worden houden met bestaande kaders en harde moeilijk te wijzigen ongeschreven regels. 
In positieve zin is dat ‘niet het kind (dat wat nu goed is) met het badwater weggooien’. In dit kader is een belangrijke aanbeveling OMSBO in ieder geval institutioneel (binnen de kaders) te professionaliseren.

Een Instituut Waarborg Participatieve Democratie
Dat zou kunnen via de oprichting van een Instituut Waarborg Participatieve Democratie. Een overheidsorganisatie die periodiek bij andere overheidsorganisaties de kwaliteit en professionalisering van OMSBO checkt. Door middel van bijvoorbeeld ‘Appreciative Inquiry – achtige’ visitaties.

Doelstelling van een Instituut Waarborg Participatieve Democratie is het professionaliseren van de participatieve democratie en dus niet het updaten van de representatieve democratie. Daarbij gaat het er niet om overheidsorganisaties af te straffen voor wat ze niet doen met betrekking tot OMSBO, maar vooral te kijken naar wat er goed gaat en hoe dat uitgebreid kan worden door middel van ‘positieve visitaties’ op wettelijke basis. Een en ander naar analogie van het ‘waarderend auditen’ waarover Van de Wetering (2008:3) schrijft:

‘Waarderende vragen leggen een relatie naar het verhaal over een situatie dat de beleving en intrinsieke motivatie van mensen bevat. In de beleving zit het gevoel waardoor mensen worden gemobiliseerd. ‘Wauw, daar doe ik het nu voor!’, ‘Dat vind ik nu echt belangrijk!’, ‘Dat raakt me!’. Dat stimuleert de intrinsieke motivatie om zaken te willen verbeteren. Een positieve vraag nodigt uit tot leren en tot reflectie. Bij vragen naar oorzaken van problemen kan dat bij medewerkers in interne audits wel eens een defensieve houding oproepen. Ook onzekerheid en angst dat de persoon erop wordt afgerekend nodigt minder uit tot leren. Een positieve vraag is waarderend en geeft de persoon vertrouwen over het onderwerp en zichzelf. Het stimuleert om na te denken en daarmee is de eerste stap tot een verbeterklimaat gezet. Uitgangspunt bij waarderende vragen stellen in een audit is de gedachte dat het ‘glas halfvol’ is in plaats van ‘halfleeg’. De vraag draagt als het ware de positieve veronderstelling van het halfvolle glas op de gedachten van de ander over’
(Van de Wetering, 2008:3).

Op deze manier worden de moeilijk te wijzigen harde ongeschreven regels in functie van democratische vernieuwing gebruikt.
Mede vanuit de inzichten van Acemoglu & Robinson (2012) bezien, kan dat een grotere mate van ‘erkende’ inclusie van unusual suspects in beleidsprocessen bewerkstelligen. En daarmee een mogelijke manier zijn om de participatieve democratie verder te versterken en gericht te professionaliseren.

Overige ondersteuningstructuren
Naast een Instituut Waarborg Participatieve Democratie is het wenselijk ondersteuningsstructuren in het leven te roepen die een helpende hand kunnen bieden bij het ontwerpen van OMSBO-aanpakken in de vorm van zogenaamde Future Centers.
Bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) is bijna een decennium lang een zgn. Future Center actief geweest dat in de onderstroom een bijdrage leverde aan de vormgeving en realisatie van minder gesloten aanpakken. Dvir, Schwartzberg, Avni, Webb & Lettice (2006) schrijven over Future Centers o.a. het volgende:

’The first future center was conceptualized by Leif Edvinsson and established by Skandia, a Swedish insurance company, in 1997 (Edvinsson, 2003). Since then, additional public and commercial future centers have been created. Although little has been written on them in the literature, future centers are known in practice as facilitated working environments which help organizations prepare for the future in a proactive, collaborative and systematic way. They are used to create and apply knowledge, develop practical innovations, bring citizens in closer contact with government and connect end-users with industry. They are used by government organizations for developing and testing citizen-centered, future-proof policy options with broad acceptance by stakeholders’
(Dvir, Schwartzberg, Avni, Webb & Lettice, 2006:111).

Een Future Center helpt bij praktijktoepassingen en is tegelijkertijd een kenniscentrum voor open aanpakken. Castelein (2011) zegt daarover:

’Een FC biedt een organisatie de mogelijkheid out of the box aan de slag te gaan met belangrijke ontwikkelingen’
Castelein (2011:25).

Daarmee kunnen uitdagende procesontwerpen vorm worden gegeven en doorlopen. Samen met opdrachtgevers en andere voor het vraagstuk relevante en interessante stakeholders van buiten en binnen. Een Future Center voorziet:

‘In business as unusual waarmee waarde aan het primaire proces wordt toegevoegd’
(Castelein, 2011:25). 

Update de Motie Willems!
Tot slot een laatste aanbeveling waarvoor mogelijk een update van de Motie Willems na meer dan twintig jaar een extra zetje kan geven. In 1993 diende Groen Links Tweede Kamerlid Wilbert Willems samen met enkele andere Kamerleden een motie in bij de Tweede Kamer die was gericht op het verbeteren van de beleidsontwikkeling door het bewerkstelligen van de betrokkenheid van burgers. De tekst in de motie stelde:

' …… verzoekt de regering te experimenteren met het op diverse wijzen voorleggen van maatschappelijke problemen en beleidsvoornemens aan burgers' (Aangenomen op 22 december 1993 onder nummer 21427 100. Commissie-Deetman: staatkundige bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing).  

Deze motie kan ook nu nog, al is deze meer dan twintig jaar geleden ingediend, worden gezien als een stimulans en mogelijkheid voor de ambtenaren binnen de Rijksoverheid om gelegitimeerd nieuwe manieren van beleidsontwikkeling te verkennen en te ontwikkelen. Het uitvoeren van de motie-Willems blijkt, kijkend naar de gevonden ongeschreven regels, gemakkelijker gezegd dan gedaan.

Als de Tweede Kamer deze motie unaniem heeft aangenomen, mag de Kamer er aan worden herinnerd te helpen met het vormgeven van deze motie, een bijdrage te leveren aan de verdere verspreiding en toepassing van Open Beleidsaanpakken en daarmee in de samenleving een nieuw niveau van professionele inclusie te laten ontstaan.
De Tweede Kamer geeft daarmee zélf een antwoord op Piketty’s toenemende inkomens en machtsongelijkheid vooral richting de rijkste 1%. Het ‘primaat van de politiek’ zou meer het ‘primaat van de participatie’ dienen te worden. In balans met een centraal gezag dat zijn handhavingstaken verantwoord kan blijven uitvoeren.

Max Herold
September 2015

Literatuur:
• Acemoglu, D. & Robinson, J.A. (2012) Why Nations Fail: The Origins Of Power, Prosperity, And Poverty. New York: Crown Business
• Arnstein, S.R. (1969). A ladder of citizen participation. Journal of the American Planning Association, 35(4), 216-224
• Beck, U. (1992) Risk Society. London: Sage.
• Dijstelbloem, H. O. (2007). De democratie anders: politieke vernieuwing volgens Dewey en Latour. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam
• Castelein, A.I.M. (2011) Samenspel tussen leren en werken –concept Learning & Future Center-. NSCU, december 2011, 24-25.
• Dvir, R., Schwartzberg, Y., Avni, H., Webb, C., & Lettice, F. (2006). The future center as an urban innovation engine. Journal of knowledge management, 10(5), 110-123.
• Edelenbos, J. (2005). Institutional Implications of Interactive Governance: Insights from Dutch Practice. Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, 18 (1), 111–134.
• Fung, A. (2006) Varieties of Participation in Complex Governance.  Public Administration Review, 66, 66-75.
• Herold, M. (2013) Beleidsambtenaren, ongeschreven regels en openheid in de beleidsontwikkeling. Verkregen op 1 september 2015 via http://beleidsonderzoekonline.tijdschriften.budh.nl/downloads/pdf/bso/BELEIDSONDERZOEK-D-13-00005.pdf
• Piketty, T. (2014) Capital in the 21st Century. Harvard University Press.
• Soto, H. de (2000) The mystery of capital: Why Capitalism Triumphs in the West and Fails Everywhere Else. London: Black Swan Books
• Veen, W. (2009). Homo Zappiens. Amsterdam: Pearson Education Benelux.
• Wetering, A. van de (2008) Waarderend auditten met behulp van Appreciative Inquiry. Verkregen op 30 januari 2015 via: http://www.managementissues.com/index.php/ontwikkelingstools/77-ontwikkelingstools/510-waarderend-auditen-met-behulp-van-appreciative-inquiry